La Corte costituzionale torna ad occuparsi della confisca senza condanna.
Vicende normative e giurisprudenziali che hanno portato all’introduzione dell’art. 578-bis, cod. proc. pen.
Per dare risposta a tale richiesta è opportuno ripercorrere le vicende, giurisprudenziali e normative, che hanno preceduto l’introduzione nell’ordinamento nazionale, a opera dall’art. 6, comma 4, del decreto legislativo 1° marzo 2018, n. 21, recante «Disposizioni di attuazione del principio di delega della riserva di codice nella materia penale a norma dell’articolo 1, comma 85, lettera q), della legge 23 giugno 2017, n. 103», dell’art. 578-bis cod. proc. pen., ove si dispone che, quando è stata ordinata la confisca in casi particolari prevista dal primo comma dell’art. 240-bis cod. pen. e da altre disposizioni di legge o la confisca prevista dall’art. 322-ter cod. pen., il giudice di appello o la Corte di cassazione, nel dichiarare il reato estinto per prescrizione o per amnistia, decidono sull’impugnazione ai soli effetti della confisca, «previo accertamento della responsabilità dell’imputato».
Il richiamato intervento normativo ha fatto seguito alla sentenza della Corte n. 49 del 2015, che ha dichiarato inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 44, comma 2, t.u. edilizia, basata sul presupposto che il diritto vivente – secondo il quale la sanzione della confisca urbanistica consegue non soltanto alla sentenza di condanna, ma anche alla dichiarazione di prescrizione del reato qualora la responsabilità penale sia stata accertata in tutti i suoi elementi – doveva considerarsi incompatibile con la sentenza della Corte EDU resa nella causa Varvara contro Italia, la quale avrebbe vietato, in quanto contraria all’art. 7 CEDU, la confisca in questione (avente natura di pena agli effetti della citata disposizione della Convenzione) ove non disposta con una sentenza di condanna per il reato di lottizzazione abusiva.
Nell’occasione, la Corte ha osservato che al giudice penale, chiamato a dichiarare la prescrizione del reato di lottizzazione abusiva, non è affatto precluso un accertamento incidentale sulla sussistenza della contravvenzione, nei suoi elementi oggettivo e soggettivo, che superi la presunzione di non colpevolezza e permetta, perciò, di applicare la confisca nel pieno rispetto delle garanzie imposte dalla CEDU. Dunque, ciò poteva accadere anche in occasione di una sentenza di proscioglimento, senza necessità che il giudizio penale esitasse in una formale pronuncia di condanna.
La sentenza n. 49 del 2015 ha ulteriormente chiarito che «[s]ia che la misura colpisca l’imputato, sia che essa raggiunga il terzo acquirente di mala fede estraneo al reato, si rende perciò necessario che il giudice penale accerti la responsabilità delle persone che la subiscono, attenendosi ad adeguati standard probatori e rifuggendo da clausole di stile che non siano capaci di dare conto dell’effettivo apprezzamento compiuto».
La successiva sentenza della Grande camera della Corte EDU, resa nella causa GIEM srl e altri contro Italia, ha riaffermato il principio che la Convenzione deve essere letta nel suo insieme, in particolare in relazione agli artt. 7 e 6, paragrafo 2, CEDU (paragrafo 244). Al contempo, ha ritenuto non violato l’art. 7 CEDU quando, nonostante la prescrizione del reato, il tribunale nazionale abbia accertato tutti gli elementi del reato di lottizzazione abusiva, quale condizione per poter applicare una sanzione punitiva nel senso convenzionale come la confisca dei terreni abusivamente lottizzati (paragrafi 258-261).
Nell’ordinamento interno, peraltro, l’art. 578-bis cod. proc. pen. era stato anticipato anche dalla sentenza della Corte di cassazione, sezioni unite penali, 26 giugno-21 luglio 2015, n. 31617, secondo cui il giudice, nel dichiarare l’estinzione del reato per intervenuta prescrizione, può disporre la confisca diretta del prezzo o del profitto del reato a condizione che vi sia stata una precedente pronuncia di condanna e che l’accertamento relativo alla sussistenza del reato, alla responsabilità penale dell’imputato e alla qualificazione del bene da confiscare come prezzo o profitto rimanga inalterato nel merito nei successivi gradi di giudizio.
…La perimetrazione dell’art. 578-bis e l’inclusione della confisca urbanistica nel suo ambito applicativo
Sulla base della costante interpretazione della medesima giurisprudenza di legittimità, di cui è primaria espressione la sentenza delle Sezioni unite penali n. 13539 del 2020, indicata dalla Corte rimettente quale diritto vivente, la confisca urbanistica, di cui all’art. 44, comma 2, t.u. edilizia, rientra nell’ambito di applicazione dell’art. 578-bis cod. proc. pen. e può essere disposta anche in presenza di una causa estintiva del reato determinata dalla prescrizione, purché la sussistenza del fatto sia stata già accertata, sotto il profilo oggettivo e soggettivo, nell’ambito di un giudizio che abbia assicurato il pieno contraddittorio e la più ampia partecipazione degli interessati.
Con specifico riferimento alla natura e all’applicazione giudiziale della confisca urbanistica, e ai relativi percorsi interpretativi seguiti dalla giurisprudenza costituzionale, nel dialogo con la giurisprudenza convenzionale e di legittimità, possono ribadirsi gli approdi della sentenza n. 146 del 2021. In tale sentenza si è innanzitutto affermato chela natura amministrativa della sanzione in esame non è di per sé incompatibile con il fatto che essa debba essere irrogata nel rispetto delle garanzie discendenti dall’art. 7 CEDU per le sanzioni di natura punitiva, considerato che ciò corrisponde alla necessità di salvaguardare l’effettività delle garanzie convenzionali e i connessi profili sostanziali di tutela (così già la sentenza n. 49 del 2015 e l’ordinanza n. 187 del 2015).
Si è quindi evidenziato che l’impossibilità di prescindere – nella valutazione di adeguatezza della sanzione al singolo caso oggetto di giudizio – dalla «concreta valutazione degli specifici comportamenti messi in atto nella commissione dell’illecito» (sentenza n. 161 del 2018) conduce a ritenere non più conforme al quadro costituzionale e convenzionale che l’applicazione della confisca urbanistica avvenga in modo automatico e indifferente alle circostanze del caso di specie. Con la conseguenza della recessività dell’orientamento che descrive la confisca come sanzione da applicarsi automaticamente, rispetto alla quale il giudice è privo di qualsiasi potere di valutare l’an e il quomodo, essendosi piuttosto consolidata l’interpretazione della giurisprudenza di legittimità secondo cui, in caso di declaratoria di estinzione del reato di lottizzazione abusiva per intervenuta prescrizione all’esito del giudizio di impugnazione, il giudice d’appello e la Corte di cassazione sono tenuti, in applicazione dell’art. 578-bis cod. proc. pen., a decidere sull’impugnazione agli effetti della confisca urbanistica anche al fine di verificare il rispetto del principio di proporzionalità della sua applicazione (Cass., sez. un. pen., n. 13539 del 2020).
Non di meno, ricordava la sentenza n. 146 del 2021, l’applicazione della confisca urbanistica a opera del giudice risente, in un’ottica di tendenziale residualità, delle concorrenti legittime determinazioni dell’autorità amministrativa, titolare del potere di programmazione urbanistica e edilizia, ai sensi dell’art. 30, commi 7 e 8, t.u. edilizia.
…L’applicabilità della confisca anche a seguito di un proscioglimento per prescrizione
…secondo la giurisprudenza costituzionale
Circa la portata dell’art. 578-bis cod. proc. pen. assume rilievo, inoltre, la sentenza di questa Corte n. 182 del 2021, con la quale si è chiarito che, allorché, pur a seguito di proscioglimento per prescrizione del reato, il giudice sia chiamato a valutare i presupposti per l’emissione di un provvedimento accessorio avente natura punitiva, come la confisca, per un verso, le garanzie processuali che circondano la predetta valutazione non precludono l’accertamento della responsabilità dell’imputato in ordine al reato estinto; per altro verso, tale accertamento – nel suo profilo sostanziale di «accertamento di responsabilità» contenuto nella motivazione della sentenza, che prescinde dalla formale enunciazione della condanna nel dispositivo – è imposto dal diverso parametro convenzionale di cui all’art. 7 CEDU, che, ai fini dell’applicazione di una sanzione sostanzialmente penale, esige la previa dichiarazione della relativa responsabilità.
La sentenza n. 182 del 2021 ha così sottolineato che l’art. 578-bis cod. proc. pen., a differenza dell’art. 578, comma 1, del medesimo codice, ove il reato sia estinto per prescrizione o per amnistia, postula, per la decisione del giudice sull’impugnazione sulla confisca in casi particolari, il «previo accertamento della responsabilità dell’imputato», in quanto la sopravvenuta causa estintiva travolge la condanna emessa nel grado precedente, ma non l’eventuale sussistenza dei presupposti del provvedimento ablatorio di natura punitiva prevista dal primo comma dell’art. 240-bis cod. pen. o da altre disposizioni di legge o della confisca prevista dall’art. 322-ter cod. pen.
In questo caso, pur rilevata la causa estintiva del reato, essendo il giudice chiamato a valutare i presupposti della conferma di una sanzione di carattere punitivo ai sensi dell’art. 7 CEDU, la dichiarazione di responsabilità dell’imputato in ordine al reato ascrittogli appare, quindi, non solo consentita, ma doverosa, poiché non si può irrogare una sanzione sostanzialmente penale senza il giudizio sulla sussistenza di una responsabilità personale, sebbene sia sufficiente che tale giudizio risulti nella «sostanza dell’accertamento» contenuto nella motivazione della sentenza.
…e secondo la giurisprudenza di legittimità
Anche la giurisprudenza di legittimità, del resto, è univoca nel ribadire che la confisca urbanistica di cui all’art. 44, comma 2, del d.P.R. n. 380 del 2001, non è preclusa dalla prescrizione del reato, ma richiede comunque che sia accertata la sussistenza dell’elemento oggettivo e soggettivo del reato, nell’ambito di un giudizio che abbia assicurato la più ampia partecipazione degli interessati e che abbia verificato l’esistenza di profili quantomeno di colpa dei soggetti nei confronti dei quali la misura è destinata a incidere, fermo restando che, una volta intervenuta detta causa estintiva, il giudizio non può, in forza dell’art. 129, comma 1, cod. proc. pen., proseguire al solo fine di compiere il predetto accertamento (Corte di cassazione, terza sezione penale, sentenze 11 giugno-10 ottobre 2025, n. 33526, 13 novembre 2024-27 febbraio 2025, n. 8067, 14 dicembre 2023-19 marzo 2024, n. 11389, 19 gennaio-6 marzo 2024, n. 9456, 11-24 ottobre 2023, n. 43235 e 25 febbraio-23 aprile 2021, n. 15310).
…Le conclusioni sull’attuale conformazione dell’art. 578-bis quale norma che consente la confisca obbligatoria anche in presenza di una decisione di proscioglimento
Il quadro normativo e giurisprudenziale consente, dunque, di affermare che nell’ordinamento interno, allorquando il reato sia prescritto e il giudice di appello o la Corte di cassazione debbano pronunciarsi sulla impugnazione avverso una decisione che abbia condannato l’imputato e abbia contestualmente disposto la confisca obbligatoria, la pronuncia sul mantenimento della confisca stessa postula che il giudice proceda all’apprezzamento della sussistenza dell’elemento oggettivo e di quello soggettivo del reato, accertando quindi la responsabilità, senza ulteriore specificazione, dell’imputato.
La decisione sull’impugnazione ai soli effetti della confisca non implica l’attribuzione di una responsabilità penale all’imputato prosciolto
La decisione sull’impugnazione «ai soli effetti della confisca» non si pone in contrasto con l’art. 6, paragrafo 2, CEDU, giacché la stessa non equivale all’attribuzione di una “responsabilità penale” al prosciolto. «[I]mputare una responsabilità penale a una persona significa manifestare l’opinione che la stessa è colpevole in base alla norma che disciplina l’accertamento di colpevolezza, il che lascia supporre che l’esito del processo penale avrebbe dovuto essere differente» (sentenza n. 2 del 2026). La responsabilità oggetto di accertamento ai sensi dell’art. 578-bis cod. proc. pen., deve invece intendersi come mera ascrizione della misura ablativa a chi pure è stato prosciolto dall’imputazione penale. Nel caso oggetto del giudizio a quo, ad esempio, è oggetto di accertamento l’effettiva sussistenza della fattispecie di lottizzazione abusiva ex art. 44 del d.P.R. n. 380 del 2001, in tutti i suoi elementi, oggettivi e soggettivi (in tal senso, sentenze n. 49 del 2015, n. 239 del 2009 e n. 85 del 2008).
… al giudice dell’impugnazione è precluso inserire nella motivazione argomenti tali da suggerire che, in assenza della dichiarazione di estinzione del reato, il processo penale si sarebbe concluso negativamente per l’imputato
Il giudice di appello o la Corte di cassazione non possono, dunque, al fine di applicare l’art. 578-bis cod. proc. pen., adombrare in motivazione che il processo penale, definito con la dichiarazione di estinzione del reato, si sarebbe dovuto concludere in modo diverso.
Le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 578-bis cod. proc. pen., sollevate in riferimento all’art. 117, primo comma, Cost., in relazione all’art. 6, paragrafo 2, CEDU, nonché in riferimento agli artt. 11 e 117, primo comma, Cost., in relazione agli artt. 3 e 4 della direttiva 2016/343/UE e all’art. 48 CDFUE, devono quindi essere dichiarate non fondate.
Il commento
La sequenza argomentativa utilizzata dalla Consulta, riportata pressoché integralmente, rende chiarissime le ragioni della decisione di infondatezza fin dalla perimetrazione della verifica imposta dall’ordinanza di rimessione.
I giudici costituzionali hanno anzitutto affermato senza esitazione che la confisca urbanistica rientra a pieno titolo nella previsione dell’art. 578-bis cod. proc. pen. e che è possibile disporla anche quando ad una decisione di condanna in primo grado segua una pronuncia di estinzione del reato per prescrizione.
Su questa premessa occorreva dunque verificare se il disposto di tale norma, nella parte in cui esige che il giudice dell’impugnazione, avendo rilevato e dichiarato l’estinzione del reato per prescrizione e dovendo contestualmente decidere sul mantenimento della confisca, accerti previamente la responsabilità dell’imputato, fosse o meno compatibile con il secondo aspetto della presunzione di innocenza quale ricavabile dall’art. 6, § 2, CEDU.
Serve ricordare a tal proposito – e lo ha fatto anche la Consulta, richiamando la decisione Episcopo e Bassani c. Italia, a sua volta tributaria della decisione Nealon e Hallam – che, nella giurisprudenza della Corte di Strasburgo, quella presunzione ha una doppia proiezione: la prima opera direttamente nell’ambito del giudizio penale; la seconda, esterna ad esso, serve a “proteggere le persone che sono state assolte da un’accusa penale, o nei cui confronti è stato disposto il non luogo a procedere, dall’essere trattate dai pubblici ufficiali e dalle autorità come se fossero effettivamente colpevoli del reato di cui sono state accusate”.
La violazione di tale seconda proiezione può risultare dall’utilizzo in decisioni giudiziarie successive al giudizio penale di argomenti suggestivi nel senso della colpevolezza dell’imputato e perfino il linguaggio adoperato può essere decisivo nella medesima direzione.
Peraltro, come si legge nel paragrafo 122 della citata decisione Episcopo e Bassani, “Benché tali principi siano stati enunciati in relazione a dichiarazioni effettuate nel contesto di successivi procedimenti, essi sono stati applicati anche alle dichiarazioni contenute nella stessa decisione che pronuncia l’assoluzione o dispone il non luogo a procedere”.
Poste questa coordinate, come si è visto, la Corte costituzionale ha escluso che la previsione normativa sospettata di incostituzionalità possa compromettere in alcun modo il diritto alla presunzione di innocenza nelle sedi ulteriori rispetto al giudizio penale principale.
È giunta a tale conclusione osservando, in primo luogo, che la verifica demandata al giudice dell’impugnazione ha ad oggetto la “mera ascrizione della misura ablativa a chi pure è stato prosciolto dall’imputazione penale” che, nel caso specifico, consiste nell’accertamento della “effettiva sussistenza della fattispecie di lottizzazione abusiva ex art. 44 del d.P.R. n. 380 del 2001, in tutti i suoi elementi, oggettivi e soggettivi”.
Ha poi proseguito affermando, di conseguenza, che al predetto giudice è proibito “adombrare in motivazione che il processo penale, definito con la dichiarazione di estinzione del reato, si sarebbe dovuto concludere in modo diverso”.
La parte restante della motivazione è servita alla Corte per dimostrare che il giudice a quo ha malamente interpretato la decisione Episcopo e Bassani.
La Corte di appello di Lecce ne ha ricavato una sorta di automatismo in virtù del quale “il giudice d’appello (o la Corte di cassazione) dovrebbe limitarsi a constatare la sopravvenuta causa estintiva del reato ai sensi dell’art. 129 cod. proc. pen. e a revocare la disposta confisca, ferma restando la possibilità da parte della competente autorità amministrativa di provvedere a norma dell’art. 30 t.u. edilizia, nel rispetto dell’art. 6, paragrafo 2, CEDU”.
La Consulta le oppone che quella stessa decisione si è in realtà limitata a stigmatizzare “una difettosa applicazione, valutata ex post, alla luce della formulazione adottata dal giudice nazionale, del requisito del «previo accertamento della responsabilità dell’imputato», al quale il giudice dell’impugnazione in sede di decisione sulla confisca in casi particolari nell’ipotesi di estinzione del reato per amnistia o per prescrizione, deve comunque procedere, ma che non è di per sé imputabile all’art. 578-bis cod. proc. pen.”.
Un percorso chiaro, come si diceva, ma non per questo necessariamente condivisibile.
La prima ragione di perplessità deriva dal presupposto che rende possibile il mantenimento della confisca anche a seguito della dichiarazione di prescrizione: occorre che in primo grado vi sia stata una condanna.
Nel paragrafo n. 133 della sentenza Episcopo e Bassani così si legge testualmente: “La Corte ritiene che il requisito di una “condanna” penale quale pre-necessaria condizione della confisca – accompagnata dalla constatazione del fatto che la condanna in primo grado era rimasta sostanzialmente inalterata nel merito – costituisse un chiaro indizio del fatto che la confisca era stata disposta perché il ricorrente era stato considerato penalmente responsabile”.
Nel successivo paragrafo n. 137 si legge ancora che “In ordine al primo rilievo del Governo, che si basa sul fatto che il ricorrente era stato ritenuto colpevole in primo grado (si veda il paragrafo 117 supra), la Corte ha già chiarito di non distinguere i casi in cui le accuse sono estinte (perché si sono prescritte) precedentemente al compimento di qualsiasi determinazione penale, da quelli in cui sono estinte (per il medesimo motivo) successivamente a un’iniziale constatazione della colpevolezza. Segue che le conclusioni di primo grado, che non sono definitive, non possono inficiare le successive determinazioni”.
Sembrerebbe dunque di potere affermare che, nella visione della Corte EDU, la condanna di primo grado e l’accertamento delle componenti oggettive e soggettive del reato di cui è frutto non possano in alcun modo essere valorizzate dal giudice dell’impugnazione il quale deve pertanto procedere, a pena di violazione della presunzione di innocenza, ad un accertamento radicalmente autonomo.
Come questa preclusione sia conciliabile con una verifica che richiede di accertare la “effettiva sussistenza della fattispecie di lottizzazione abusiva ex art. 44 del d.P.R. n. 380 del 2001, in tutti i suoi elementi, oggettivi e soggettivi”, non è dato sapere perché la Consulta non lo spiega.
Di certo, non potrebbe consistere nella pura elencazione dei dati istruttori acquisiti cui far seguire una motivazione per relationem che si sovrapponga a quella adoperata in primo grado per la condanna.
Un simile modo di procedere sarebbe, per dirla con le parole della Corte EDU, “un chiaro indizio del fatto che la confisca era stata disposta perché il ricorrente era stato considerato penalmente responsabile”.
Resta quindi totalmente inesplorato il tema dell’accertamento e, in fondo, non sorprende, non potendosi immaginare alcun percorso che giunga al mantenimento della confisca senza una robusta dose di contaminazione tra le valutazioni che hanno portato alla condanna e quelle che dovrebbero giustificare in modo impossibilmente asettico la misura ablativa.
Resta ancora un rilievo da fare e questa volta è trasversale alla giurisprudenza nazionale ed europea.
Quanto è effettiva una tutela della presunzione di innocenza extra-penale affidata al divieto di argomenti suggestivi e di un linguaggio esplicito?
Ma davvero si può credere che il giudice capace di raffinate acrobazie linguistiche sia per ciò solo il miglior custode e garante del diritto di un individuo a non essere additato come colpevole dopo essere stato prosciolto?
E infine, sullo sfondo ma comunque con la sua importanza: è così giusto e scontato che il prezzo dell’incapacità statuale di definire un procedimento penale entro i termini di legge e della prescrizione che consegue debba essere pagato dallo stesso individuo che è già stato tenuto in ostaggio per anni dalla giustizia penale?
( fonte TF V GIGLIO)